（原標題： 營改增是財稅重大變革曙光）

　　【導讀】財稅改革的突破口在哪里?中國式財稅改革的路徑是什么?當前正在進行的改革對于舊有財稅體制會產(chǎn)生哪些方面的沖擊?

　　“財稅改革將是啟動和推進經(jīng)濟體制改革的突破口和主線索”。

　　廣州公司代理記賬了解到，中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長高培勇表示。十八大報告指出，經(jīng)濟體制改革的核心問題是處理好政府與市場的關(guān)系，政府改革的核心問題，是讓政府職能適應(yīng)市場經(jīng)濟的調(diào)整，做好“事”與“錢”的分配，毋庸置疑，當前中國經(jīng)濟社會發(fā)展面臨的諸多難題，都指向財稅體制改革。

　　財稅改革的突破口在哪里?中國式財稅改革的路徑是什么?當前正在進行的改革對于舊有財稅體制會產(chǎn)生哪些方面的沖擊?高培勇在接受《中國經(jīng)營報》記者專訪時表示，正在推進的營業(yè)稅改征增值稅試點，不僅僅是稅收層面的改革，更是對財稅體制的改革，它對分稅制財政體制的重構(gòu)有“牽一發(fā)而動全身”的作用，是改革的曙光。

　　改革路徑鎖定“營改增”

　　《中國經(jīng)營報》：為什么財稅改革將是“啟動和推進經(jīng)濟體制改革的突破口和主線索”?

　　高培勇：我認為以財稅體制改革為突破口和主線索來推動全面改革，是因為相對其他方面的政府職能和管理體制，財稅職能和財稅體制所具有的一個特殊品質(zhì)或突出特點——是所有政府活動的基礎(chǔ)，又是連接政府和家庭、企業(yè)最直接的紐帶，其觸角能夠延伸至幾乎所有家庭和企業(yè)、幾乎所有經(jīng)濟社會活動領(lǐng)域。牽住了財稅體制改革這個牛鼻子，就等于抓住了政府改革以至于整個經(jīng)濟體制改革的全部內(nèi)容。

　　在現(xiàn)行稅制體系中，屬于間接稅、且主要由企業(yè)繳納的稅，主要是增值稅、消費稅和營業(yè)稅。其中，營業(yè)稅的前途已經(jīng)鎖定為改征增值稅，在“十二五”結(jié)束時，它就要納入增值稅體系，而消費稅的基本征稅對象是奢侈品和與能源、資源消耗有關(guān)的商品，消費稅的任何減少，都要牽涉到國家的收入分配政策和節(jié)能減排政策安排，因此它的改革需要格外謹慎。

　　《中國經(jīng)營報》：未來財稅改革的路徑圖是怎樣的?

　　高培勇：在此背景下，當前正在逐步推廣過程中的“營改增”試點，也非一般意義上的稅制調(diào)整或稅制改革舉措，而是一個可能引發(fā)整個財稅體制以及整個經(jīng)濟社會體制重大變革的導火索。

　　在現(xiàn)行分稅制體制下，真正進入分稅視野的，主要是兩種(類)稅：增值稅和所得稅。其中前者中央和地方的分成比例為75%∶25%，所得稅為60%∶40%。這樣的分稅操作是建立在國家稅務(wù)局和地方稅務(wù)局分設(shè)并分別征收各自稅種基礎(chǔ)上。一旦營業(yè)稅不再是地方政府的主體稅種，增值稅也不再是原來意義上的增值稅，那么國、地稅各自征管的格局就會被打破，也就脫離了現(xiàn)行稅制體系和征管制度的分稅制。

　　這不僅會動搖現(xiàn)行地方財政收支平衡的基礎(chǔ)，從而催生重建地方主體稅種以及地方稅制體系的要求。而且，在此過程中，無論是啟動“增設(shè)新稅”舉措還是采用“改制老稅”辦法，都會帶動中國整體稅收制度體系的重構(gòu)。

　　與之相對應(yīng)，“財權(quán)與事權(quán)相匹配”或“財力與事權(quán)相匹配”的分稅制原則，需要重新審視并布局，整個中央和地方之間的財政關(guān)系以及整個中央和地方之間的行政關(guān)系，也就有了重新界定并規(guī)范的前提和必要。

　　因此，擺在我們面前的任務(wù)，便是由點到面，因勢利導。在做好改革整體設(shè)計的前提下，抓住“營改增”的契機，以財稅體制改革為突破口和主線索，推進全面改革。

　　房產(chǎn)稅開征進程加快

　　《中國經(jīng)營報》：既然增值稅改革是唯一選擇，改革后對地方政府將帶來哪些挑戰(zhàn)?

　　高培勇：作為現(xiàn)時地方政府掌握的幾乎唯一的主體稅種，營業(yè)稅收入大致占地方政府稅收收入的一半以上。隨著營業(yè)稅改征增值稅，地方政府掌握的唯一的主體稅種便進入到中央和地方共享稅序列，地方政府稅收收入的一半以上便進入共享稅收入范圍。

　　盡管目前可以采用臨時性的安排——將原征自營業(yè)稅地盤、現(xiàn)改征增值稅之后的收入原封不動地“還給”地方政府，但在體制上，地方政府的自主財源被“挖掉”了一大塊。失掉了這一大塊自主財源的支撐，地方財政收支平衡的基礎(chǔ)便被打破了，從而也就有了重建地方主體稅種以及地方稅體系的必要。

　　鑒于既有稅制體系下的各個稅種分別已有各自的歸屬，難有“調(diào)換”可能，新的地方主體稅種的選擇，肯定要涉及“增設(shè)新稅”或“改制老稅”。

　　在這種情況下，以房產(chǎn)稅為代表的財產(chǎn)稅，開征進程可能就會加快，但是相關(guān)部門利益博弈由此而生，一方面是補充稅收空缺，一方面是利益博弈，對地方政府來說是個極大挑戰(zhàn)。

　　《中國經(jīng)營報》：“營改增”之后，增值稅本身的改革應(yīng)該怎么發(fā)展?

　　高培勇：隨著增值稅比重的上升，增值稅稅率應(yīng)削減。在“營改增”之后，倘若其他稅種不作相應(yīng)調(diào)整，增值稅在全部稅收收入的占比就會一下子躍升至55%以上。這既不利于防范財政收入風險，更不利于稅收收入體系的均衡布局。

　　所以，一方面，鑒于“擴圍不增(份)額”是應(yīng)當盡可能爭取實現(xiàn)的目標，另一方面，也鑒于進一步加大“營改增”減稅規(guī)模效應(yīng)的考慮，很有必要在實施“營改增”并擴大其試點范圍的同時，啟動降低增值稅稅率的改革。

　　以目前的增值稅標準稅率水平計，每降低一個百分點，可收獲減稅2000億元的規(guī)模效應(yīng)。再加上附屬于增值稅之上的教育費附加、城建稅和地方教育費附加，由此而帶來的減稅，其減稅總規(guī)?？赏_到2500億元上下。

　　不過，一旦增值稅稅率降低后，未來保持稅收總量平衡的條件下，虧損部分要用其他稅種填補，有可能是以個人所得稅、房產(chǎn)稅為代表的這一類直接稅來做填補。

　　警惕“結(jié)構(gòu)性增稅”

　　《中國經(jīng)營報》：在上海的試點中我們看到有一些行業(yè)出現(xiàn)稅收“不減反增”的情況，這是否是之前預(yù)計到的?

　　高培勇：上海正在進行中的“營改增”試點，也可稱作增值稅“擴圍”。增值稅和營業(yè)稅是在我國的一般流轉(zhuǎn)稅領(lǐng)域同時并行的兩個一般流轉(zhuǎn)稅稅種。兩者基因相同，唯一的差別在于兩者各有各的適用范圍。前者適用于制造業(yè)，后者適用于服務(wù)業(yè)。

　　正因為如此，上海的增值稅“擴圍”試點，在其啟動之前，首先做的一件事，便是對現(xiàn)行增值稅稅制的某些條款或規(guī)定加以相應(yīng)調(diào)整，使之適應(yīng)于服務(wù)業(yè)的運行特點。比如，在原有17%和13%的基礎(chǔ)上，增設(shè)了11%和6%兩檔新的較低稅率;對小規(guī)模納稅人適用3%的征收率，對應(yīng)稅服務(wù)出口適用零稅率或免稅;以500萬元年增值稅應(yīng)稅銷售額為標準，將納稅人區(qū)分為一般納稅人和小規(guī)模納稅人，如此等等。這些調(diào)整措施，無疑是推進“擴圍”所必需的，有助于“擴圍”試點的成功。

　　但是，從根本上說，這些調(diào)整措施多半限于局部，帶有修補性質(zhì)、屬于臨時性安排。因而這樣的方案，至多能夠應(yīng)付試點的短時之需，而難以做長遠打算。

　　因為，1994年后的現(xiàn)行增值稅稅制，是專門著眼于為制造業(yè)量身打造增值稅的目標而設(shè)計的。它的設(shè)計理念、運行規(guī)則及其具體安排，都是建立在制造業(yè)運行特點的基礎(chǔ)之上。隨著試點時間的延續(xù)，試點方案，其自身的局限性也就逐步凸現(xiàn)出來。比如，在總體上以不增加納稅人稅負為前提而啟動的試點改革，一旦延伸至具體的企業(yè)或產(chǎn)品，如物流業(yè)，因其自身的特點，有些企業(yè)或產(chǎn)品便可能面臨增稅而非減稅的事實。若長期實施甚至推廣至全國，肯定會遭遇一系列難題。

　　《中國經(jīng)營報》：結(jié)構(gòu)性減稅的特殊含義在于有增有減，但從“營改增”試點看，似乎出現(xiàn)了一些征收亂象，您如何看待?

　　高培勇：2012年7月份，在不少地方，稅務(wù)機關(guān)在“時間過半，完成任務(wù)過半”的口號下，掀起一場加強稅收征管、確保稅收增長的行動。

　　這種以突擊性行動的方式確保任務(wù)完成的舉動背后，其內(nèi)涵更令人擔心?；诟鞣N難以言表的因素考慮，不少地方所鎖定的稅收收入任務(wù)，并非是全國人大或各級人大通過的2012年財政預(yù)算收入指標，而是將本來具有法律意義的預(yù)算指標拋在一邊，由黨委或政府出面，根據(jù)自身需要另定一個指標。例如，不少地方規(guī)定的今年稅收收入增長率都在15%以上，個別地方甚至提高至25%。有些地方，表面上雖未直接規(guī)定具體任務(wù)數(shù)值，但附加了更為可怕的抽象原則：或不低于全省或全國平均增長率，或者高于全省或全國平均增長率若干個百分點。

　　照目前這樣的勢頭發(fā)展下去，增稅和減稅的效應(yīng)互抵之后，民眾強烈期待中的結(jié)構(gòu)性減稅極有可能演化為事實上的結(jié)構(gòu)性增稅。

　　《中國經(jīng)營報》：目前，我國推行結(jié)構(gòu)性減稅，你認為效果如何?

　　高培勇：單就減稅項目的個數(shù)而論，結(jié)構(gòu)性減稅的動靜不能算小。然而，一旦脫出項目個數(shù)的局限而論及規(guī)模，則會發(fā)現(xiàn)，即便將所有的項目加總求和，結(jié)構(gòu)性減稅所觸動的稅收數(shù)量至多才幾百億元。所以，給人的總體感覺是，目前我國的結(jié)構(gòu)性減稅不僅缺乏總體規(guī)劃，而且明顯帶有”零敲碎打”的特征，尚無一個規(guī)模的界定。照著目前這樣的格局走下去，很難將結(jié)構(gòu)性減稅落到實處。

　　其實，界定結(jié)構(gòu)性減稅的規(guī)模并不難。根據(jù)財政部數(shù)據(jù)，2012年的財政赤字規(guī)模為10700億元，這筆財政赤字不是用來增加支出，就是用來減少稅收，或兩者同時發(fā)生。鑒于今年積極財政政策的主要載體為結(jié)構(gòu)性減稅而非擴大政府支出，那么，這筆財政赤字主要用來支撐結(jié)構(gòu)性減稅而非擴大政府支出。

　　照此推算，即便將今年財政赤字的一半用于支撐結(jié)構(gòu)性減稅，那么，結(jié)構(gòu)性減稅的最低規(guī)模也應(yīng)在5350億元。再進一步，倘若按照結(jié)構(gòu)性減稅重于擴大政府支出的思維操作，保守推算，結(jié)構(gòu)性減稅的規(guī)模也至少在6000億元。

　　廣州公司代理記賬認為結(jié)論很明顯：在當前的中國，抽象地談?wù)摻Y(jié)構(gòu)性減稅而不深入到具體規(guī)模，或者，熱衷于一個個減稅項目的陸續(xù)推出而無一個至少涉及規(guī)模的總體規(guī)劃，都不是我們所追求的結(jié)構(gòu)性減稅。

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